¿Cuáles son los límites de endeudamiento público de un país? ¿Qué indicadores son los más adecuados para medir la capacidad de pago de un Estado? ¿Es posible un endeudamiento creciente de un país con poca capacidad de recaudación tributaria?
Es generalmente entendido que la capacidad de pago de la deuda pública de un país guarda relación con el tamaño de la economía y su capacidad de producción. De esta manera, organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) fijan parámetros o rangos del coeficiente deuda pública/Producto Interno Bruto (PIB) dentro de los cuales una deuda es sostenible, por encima de los cuales deja de serlo.
En el caso del Paraguay, si este coeficiente se sitúa entre el 25% y 30% del PIB ya se considera como no sostenible. De acuerdo con las cifras oficiales, este coeficiente alcanza a 22,5% en la actualidad, a pesar de que algunos analistas consideran que el coeficiente de la deuda real no supera el 17% del PIB.
La relación entre deuda pública y capacidad de producción supone que cuando el país contrata préstamos externos debe hacerlo principalmente para invertir en aquellos sectores que facilitan la inversión y, por lo tanto, contribuyen al crecimiento económico. A su vez, la capacidad de pago de la deuda de un Estado depende del comportamiento de este crecimiento: a mayor crecimiento económico, mayor recolección de impuestos; y, obviamente, un menor crecimiento económico implica una disminución de esta recolección.
¿Cómo se mide, entonces, la real capacidad de pago de la deuda de un Estado? A través de la evolución de la presión tributaria de los países (ingresos tributarios/PIB). Para ello, el FMI también tiene un coeficiente de medición: deuda pública/ingresos tributarios, cuyo rango inferior es 90% y el superior 150%. Actualmente el coeficiente deuda pública/ingresos tributarios del Paraguay es 176%.
El nivel muy alto de este coeficiente nos induce a examinar qué ha pasado con la relación entre el crecimiento económico y el aumento de las recaudaciones impositivas, medida por la presión tributaria.
En el período 2003-2013, el PIB del Paraguay creció a un ritmo de 5% anual. Pero, a pesar que las recaudaciones de impuestos también aumentaron (y de que la cantidad de contribuyentes pasó de 100 mil a 500 mil), la presión tributaria creció a una velocidad de solo 0,2% anual, de 10% del PIB en 2003 a 12% del PIB en 2013. Y, desde entonces, aumentó a tan solo 12,5% del PIB en la actualidad.
Es decir que, a diferencia de lo que debería ocurrir cuando hay un crecimiento económico significativo, en el Paraguay la presión tributaria no acompañó ese dinamismo y, por lo tanto, no ha permitido que el Estado tenga una mayor capacidad de pago de sus compromisos. A partir de 2014, la tasa media de crecimiento económico ha disminuido a 3,5% anual, y las fuentes oficiales proyectan este mismo promedio anual para los próximos tres años. Estiman, asimismo, que la presión tributaria se mantendrá en 12,5% del PIB, lo que significa que asistiremos a un estancamiento de la capacidad de pago del Estado.
Además, el déficit fiscal que viene experimentando el Estado desde el año 2012 (de 1,7% a 2% anual del PIB) genera una deuda para cubrir esa pérdida, con una capacidad de pago cada vez menor.
¿Qué causas o factores explican esta falta de fortalecimiento de la capacidad de pago del Estado paraguayo? En primer lugar, el sector que más ha contribuido al crecimiento económico durante la década de bonanza, la agricultura empresarial, no ha aportado nada en materia de impuestos en todo ese período. En segundo lugar, en un país de bajísimas tasas impositivas, nos pegamos el lujo de contar con un sistema de exenciones impositivas que equivalen a casi 2% del PIB. En tercer lugar, la evasión fiscal por la todavía alta informalidad de los negocios en el Paraguay y la elusión fiscal por declaraciones impositivas en que se subfacturan exportaciones y se reducen rentas en forma artificial.
¿A qué otras fuentes oficiales puede recurrir el Tesoro del Estado para fortalecer su capacidad de pago? La disponibilidad de recursos financieros del Banco Central para este propósito es limitada. El Ministerio de Hacienda puede solicitar préstamos de corto plazo de hasta el 10% de la proyección de ingresos anuales y está obligado a cancelar esa deuda en el mismo ejercicio fiscal.
La administración del gobierno actual arguye que el ritmo de endeudamiento del país es el adecuado. Y aduce que, ante el poco espacio fiscal existente para la inversión pública en obras de infraestructura, tanto la cantidad como la calidad de este endeudamiento son las necesarias. Sin embargo, estas argumentaciones soslayan dos consideraciones importantes.
En primer lugar, que no todas las modalidades de endeudamiento aseguran ejecuciones de obras de calidad y a tiempo, y al mismo tiempo evitan los sobrecostos. En un país de baja institucionalidad del sector público, los proyectos financiados con la emisión de bonos internacionales, los de la modalidad «llave en mano» (ley 5074/13) y los de alianzas público privadas (APP) no encuentran capacidad instalada en el Estado para un buen diseño, control y fiscalización de las obras, en comparación con los proyectos financiados por préstamos de agencias internacionales. En el caso de los proyectos «llave en mano», los costos son altos y las condiciones de repago de la deuda son de muy corto plazo.
En segundo lugar, el gobierno supone un solo escenario futuro y optimista sobre las condiciones de la economía interna e internacional, para que el Estado paraguayo honre sus deudas sin sobresaltos. No considera un escenario menos optimista ni tampoco escenarios de riesgo. Sin embargo, en el pasado reciente hemos tenido alteraciones en nuestra economía interna que ha llevado a años de crecimiento negativo del PIB (2009 y 2012). En cuanto a la economía internacional, es preciso suponer también escenarios de riesgo para los países en desarrollo, cuando ciertas variables puedan tener oscilaciones bruscas y no controlables.
No hay duda de que el crecimiento económico de un país debe ser acompañado de inversiones públicas que hagan sostenible dicho crecimiento. Como tampoco hay duda de que uno de los recursos más disponibles para esta inversión es el endeudamiento público. Sin embargo, no se conoce de ningún país del mundo que haya podido crecer y desarrollarse a partir del endeudamiento. Lo que sí existen son países pobres sobre endeudados que siguen sin posibilidades de acceder a un umbral importante de desarrollo económico.
El crecimiento sostenido y el acceso a niveles superiores de desarrollo de un país dependen, en gran medida, de la inversión privada. Pero mientras las actividades del sector privado y sus altas rentabilidades no aporten los tributos justos al Estado, éste se verá siempre limitado en su contribución al crecimiento económico y bienestar social. El endeudamiento público deberá tener siempre como referencia la capacidad de pago del Estado y no, simplemente, la capacidad productiva del país.
Fernando Masi, Economista
*Columnista Invitado
Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP)
